Общая сельскохозяйственная политика (ОСП) – старейшая и наиболее разработанная из отраслевых политик ЕС. Она возникла в 1962 г. и долгое время оставалась главным элементом интеграционной программы ЕЭС. В сельском хозяйстве Европы принято огромное число законодательных актов. Она традиционно доминирует в бюджетных расходах Союза, на нее выделяется почти столько же средств, сколько на все остальные отрасли экономики. Вместе с тем на протяжении послевоенного периода значение аграрного сектора для экономики Европы неуклонно сокращалось. Сейчас доля сельского хозяйства в экономике Европы в общем ВВП и численности занятых в Евросоюзе невелика.

Особое место ОСП в деятельности Евросоюза, согласно его официальной позиции, обусловлено несколькими факторами. Во-первых, оно связано со спецификой сельскохозяйственного производства: его сильной зависимостью от погодных условий и его социальной ролью. Повышение цен на продовольствие всегда ведет к росту инфляции и социальной напряженности, так как население не может резко сократить его потребление. Во-вторых, ЕС стремится поддерживать продовольственную безопасность, самостоятельно обеспечивать граждан основными продуктами питания. В-третьих, на аграрную политику возлагаются важные природоохранные и социальные функции. Поддержка сельского хозяйства рассматривается как фактор сохранения природных ресурсов, культурного и исторического наследия отдельных стран и регионов. ОСП содействует комплексному развитию сельских территорий, помогает удерживать население в отдаленных, труднодоступных районах и в районах с неблагоприятным климатом. 

Кроме того, в большинстве стран ЕС традиционно действует сильное аграрное лобби. Нынешняя сильная сельскохозяйственная политика ЕС – продукт давнего стратегического компромисса двух крупнейших стран-основательниц ЕС. В конце 1950-х гг. Франция согласилась на открытие и объединение рынков промышленных товаров – что было выгодно индустриально развитой Германии – в обмен на массированную помощь Сообщества французскому сельскому хозяйству. Этот компромисс и поныне является одной из важных составляющих баланса сил в ЕС. 

Ни одна другая отраслевая политика ЕС не вызывает таких широких и острых дискуссий, как ОСП. Одни считают ее символом европейской солидарности, примером успешной интеграции. Другие говорят о ее консерватизме и непомерной дороговизне, о негативных последствиях аграрного протекционизма ЕС. Противостояние этих позиций особенно наглядно проявляется после 2000 г. – в связи с принятием Лиссабонской стратегии, которая должна превратить ЕС в наиболее конкурентоспособный регион мира.

Подготовка и становление ОСП
В конце 1940-х гг. в большинстве западноевропейских стран были внедрены национальные системы государственной поддержки и регулирования аграрного сектора. Это диктовалось необходимостью быстро восстановить сельское хозяйство, чтобы преодолеть послевоенный дефицит продуктов питания. В начале 1950 – х гг. были сделаны попытки объединить усилия заинтересованных стран в рамках экономической интеграции. 

Первая концепция ОСП была выдвинута в 1951 г. министром сельского хозяйства Франции Пьером Пфлимленом (Pierre Pflimlin), который также был близким соратником основоположника западноевропейской интеграции Жана Монне. Пфлимлен предлагал организовать сотрудничество в сельском хозяйстве на тех же принципах, что и в ЕОУС, а именно: на основе наднационального регулирования производства и торговли с последующим созданием общего рынка важнейших сельскохозяйственных товаров. Следует помнить, что в то время аграрный сектор имел большое экономическое и социальное значение. В 1950 г. на него приходилось 12% ВВП и 30% занятости шести будущих стран ЕЭС. 

Переговоры начались в апреле 1952 г. Французской позиции противостоял гораздо более скромный британский план. В нем предлагалось ограничиться межправительственным сотрудничеством и сближением национальных аграрных политик. В итоге за основу приняли компромиссный голландский проект. Он походил на французский вариант, так как предусматривал формирование общего сельскохозяйственного рынка, но делал акцент на усилении специализации и на повышении эффективности аграрного сектора. Автор проекта – министр сельского хозяйства Голландии Сикко Мансхолт (Sicco Mansholt) – стал первым членом Комиссии, ответственным за сельское хозяйство. Поныне он считается «отцом» ОСП. 

Идеи Мансхолта были закреплены в Римском договоре о создании ЕЭС, подписанном в марте 1957 г. Он предусматривал формирование общей сельскохозяйственной политики ЕЭС и обязательное распространение правил общего рынка на продукцию сельского хозяйства. При этом для данного рынка устанавливался особый режим, отличный от правил конкуренции в других отраслях.

Цели ОСП включали: 1) повышение производительности сельского хозяйства на основе технического прогресса и рационализации производства; 2) обеспечение достойного уровня жизни занятых в отрасли; 3) стабилизацию сельскохозяйственных рынков; 4) достижение продовольственной самообеспеченности; 5) поддержание разумных потребительских цен на продовольствие. Фактически в зависимости от экономических и политических условий допускался временный приоритет одних целей над другими. До начала 1990-х гг. вторая, третья и четвертая цели фактически доминировали над первой и пятой. 

Главная задача ЕС состояла в том, чтобы заменить различные национальные системы организации сельскохозяйственных рынков одной общей. Она должна была включить следующие средства государственного вмешательства: регулирование цен, субсидирование производства и сбыта, хранение запасов, стабилизация объемов импорта и экспорта, целевое финансирование и другие. 

Принципы реализации ОСП были определены Конференцией представителей правительств и фермерских организаций в г. Стреза (на севере Италии) в июле 1958 г. 
 
Они включали: 
- единство рынка, означавшее свободное перемещение сельскохозяйственных товаров между странами-членами ЕС на основе единых цен, унифицированных санитарных, ветеринарных и других правил; 
- преференции Сообщества, обеспечивающие приоритет продукции, произведенной в ЕС, над продукцией внешних поставщиков; 
- финансовую солидарность, предполагавшую финансирование подавляющей части расходов на ОСП из бюджета ЕС. 
     
В июле 1962 г. начала формироваться система рыночно-ценовых инструментов ОСП. Она включала: 
• целевую цену (target price) - единую в рамках ЕС желательную цену для производителей конкретного сельскохозяйственного продукта, служившую основой для установления других цен и, как правило, превышавшую среднемировую;
• цену вмешательства или интервенционная цена (intervention price) - более низкую цену, по которой специальные агентства в странах ЕС закупали невостребованную рынком продукцию; 
• пороговую цену (threshold price) – минимальную цену импорта продукта в ЕС из третьих стран;
• импортный сбор, повышавший цену импортных товаров до уровня пороговой цены; 
• экспортную субсидию, которая компенсировала экспортеру из ЕС разницу между высокой внутренней и низкой мировой ценой. 
    
Целевая цена обеспечивала фермерам стран ЕЭС стабильный и достаточно высокий доход. Система вмешательства (интервенции) гарантировала продажу большинства их продуктов независимо от реального рыночного спроса. Пороговая цена и сбор защищали рынок ЕС от дешевого импорта. А экспортная субсидия обеспечивала конкурентоспособность продукции Сообщества на мировом рынке. Эти инструменты легли в основу «общей организации рынков» отдельных сельскохозяйственных продуктов, например, молока, мяса, сахара, пшеницы. Данная система охватила 85% производимой в ЕС продукции сельского хозяйства и ее первичной переработки.
      
Для финансирования ОСП в 1962 году был создан Европейский Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства (ФЕОГА). Он состоял из двух частей: Секции гарантий и Секции ориентации. Секция гарантий должна была финансировать рыночное регулирование - ценовую поддержку и интервенцию на внутреннем рынке ЕС и субсидирование аграрного экспорта. Секция ориентации предназначалась для решения производственно- структурных задач (прежде всего, рационализации землепользования и других условий производства, его перепрофилирования, улучшения качества продукции и системы ее хранения и сбыта). Позднее для Секции гарантий основным стал неценовой инструмент – прямое субсидирование производства. Однако, исходное разделение общей аграрной политики ЕС на рыночно-регулятивную и структурно-социальную составляющие сохранилось и до наших дней, трансформировавшись в две «опоры» современной ОСП. Причем традиционно львиная доля ресурсов и мероприятий была связана с рыночной поддержкой производства, хранения и сбыта продукции, и, следовательно, с обеспечением доходов фермеров.
    
Общая организация сельскохозяйственных рынков была полностью внедрена в ЕЭС к июлю 1968 г. Тогда были отменены количественные ограничения и пошлины на продовольственные товары во взаимной торговле стран ЕЭС, введен единый таможенный тариф в отношении третьих стран.
      
В зависимости от специфики производства и состояния рынка применялись четыре типа общей организации рынков : 1) Внешняя защита (от конкурентов из третьих стран) при обязательной внутренней интервенции - полной гарантии цен и сбыта на внутреннем рынке (например, для зерна). 2) Внешняя защита при условной интервенции - гарантии цен и сбыта, ограниченной по времени и (или) по величине (например, для говядины). 3) Внешняя защита без интервенции (для мяса птицы). 4) Отсутствие внешней защиты и внутренней рыночной интервенции при высоких прямых субсидиях для фермеров ЕЭС (для маслосемян и белковых кормовых культур). Эта система продержалась без существенных изменений до начала 1990 – х гг. Тогда интервенционные цены были частично заменены прямыми субсидиями, пороговые цены – отменены, а импортные сборы - преобразованы в обычные таможенные пошлины.
     
ОСП быстро дала ощутимый позитивный эффект. В 1962 – 1967 гг. валовая продукция сельского хозяйства «шестерки» ежегодно увеличивалась на 2,5%, а производительность труда – на 3 - 6%. Доходы фермеров выросли за это время на 20-30%, а взаимный сельскохозяйственный импорт почти удвоился. Продовольственная самообеспеченность ЕС по основным продуктам (кроме растительных жиров, кукурузы и сухого молока) достигла 100%.
    
Вместе с тем масштабное наднациональное управление в сочетании с жестким регулированием цен, способствовало не столько модернизации отрасли, сколько созданию преференциальных условий производства и сбыта сельскохозяйственных продуктов. Усилилась нагрузка сельского хозяйства на окружающую среду. Возникло хроническое перепроизводство ряда товаров. Больших расходов требовали хранение интервенционных запасов и их продажи на мировом рынке.
      
В 1972 г. затраты на ОСП поглотили около 80% бюджета ЕС, хотя доля аграрного сектора в ВВП Сообщества уменьшилась до 6%, а в занятости – до 13%. Высокие внутренние цены (в 2-5 раз выше мировых) приносили выгоды в основном небольшому числу крупных ферм и тормозили структурную перестройку отрасли. Почти 80% ферм в ЕС имели размеры, не позволявшие им делать капиталовложения в модернизацию производства и внедрение новых технологий. Сократился приток в отрасль молодежи, половина крестьян были пенсионного и предпенсионного возраста.
    
Экспортные субсидии вызывали протесты торговых партнеров ЕС, и без того недовольных тем, что Сообщество свертывало импорт продовольствия. Особенно сильно протекционизм ЕС ударил по развивающимся странам, где доходы населения сильно зависели от аграрного экспорта. Об этом сожалел, правда много позже, основатель ОСП Сикко Мансхолт. В 1995 г., незадолго до смерти, он говорил: « Признаю, я был неправ.

Что мы сделали в Европе? Мы фиксировали цену зерна, и сельскохозяйственный рынок перестал работать, а мы в результате получали годовые излишки до 40 млн. т. Мы выбрасывали эти излишки на мировой рынок с помощью дорогостоящих дотаций, обрекая крестьян «третьего мира» на нищету и отчаяние». (Westerman, F. De Graan Republiek. Atlas, Amsterdam, 1999) 

Первую попытку реформировать ОСП Сикко Мансхолт предпринял уже в 1968 г. Он предложил сократить значение рыночно-ценовых инструментов и сделать упор на структурную политику, чтобы повысить конкурентоспособность аграрного сектора без роста объемов производства. «План Мансхолта» предполагал укрупнить размер ферм (путем объединения или выкупа земель) и сосредоточить производство в современных, профессионально управляемых , экономически жизнеспособных хозяйствах, а также в группах семейных ферм. К 1980 г. предлагалось сократить занятость в сельском хозяйстве ЕС на 5 млн. чел., посевные площади – на 5 млн.га и поголовье молочных коров – на 3 млн.гол. Половина выводимых из оборота сельскохозяйственных земель предназначались для посадки лесов или создания природных парков.
    
Однако данный план был отвергнут. Крестьяне опасались, что он приведет к замене традиционных семейных ферм планово-коллективными хозяйствами. Правительства боялись роста безработицы: в условиях начавшегося экономического спада высвобождавшимся фермерам было бы крайне трудно найти новую работу.
      
В урезанной форме концепция Мансхолта стала воплощаться с 1972 г., когда он сам сменил должность члена Европейской комиссии по сельскому хозяйству на пост ее Председателя. ЕЭС начало стимулировать капиталовложения в модернизацию производства, содействовать повышению квалификации сельскохозяйственных работников, получению ими технического и экономического образования, а также финансировать досрочный выход пожилых фермеров на пенсию. Однако львиную долю расходов на ОСП по-прежнему поглощала ценовая поддержка. Положение еще больше осложнилось после того, как в 1973 г. к ЕЭС присоединились Великобритания, Дания и Ирландия, добавив Сообществу 42% площади сельскохозяйственных угодий и 12% ферм.
    
Вторая попытка реформировать ОСП была начата в 1985 г., когда Европейская Комиссия опубликовала Зеленую книгу «Перспективы Общей сельскохозяйственной политики». К этому времени самообеспеченность ЕС основными продуктами составила от 100 до 350%. Экспорт оставался нерентабельным, а интервенционные запасы достигали от 0,6 млн. т по говядине до 7,7 млн.т по пшенице. Мелкие экономически нежизнеспособные хозяйства площадью до 5 га составляли около 60% всех ферм. Затраты на ОСП поглощали почти 70% общего бюджета ЕС. Вступление в ЕС Греции и предстоящее членство Испании и Португалии (с их обширными, но недостаточно рентабельными, сельскими угодьями, и многочисленным аграрным населением) могло лишь усугубить эти проблемы.
    
Реформа ввела на рынках основных сельскохозяйственных продуктов особый стабилизационный механизм. С 1988 г., если объем производства превышал установленный потолок, цены вмешательства автоматически снижались. Данный механизм был опробован в 1984 г. на рынке молока. За превышение выделенных квот производства страны и фермеры облагались крупными штрафами, что позволило замедлить рост рыночных цен и смягчить кризис перепроизводства молока. Кроме того, в ЕС были введены премии для крестьян, добровольно выводивших из обработки до 20% своих земель на срок не менее 5 лет.
      
Принятие в 1988 г. новых бюджетных правил ЕС (т.н. «Пакета Делора - I») положило конец неконтролируемому росту затрат на сельскохозяйственную политику. Было решено, что при росте совокупного ВВП стран ЕС на 1% расходы на ОСП могут увеличиться не более чем на 0,74%. К 1992 г. эти расходы не должны были превышать 55% бюджета ЕС. Тем не менее, с 1989 г. слабозаселенные сельские регионы с низкими доходами от сельского хозяйства получили право на финансирование развития из средств не только ФЕОГА, но и Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда.
    
В результате всех перечисленных мер в 1985 – 1990 гг. впервые удалось добиться небольшого снижения сельскохозяйственных цен. Несколько улучшилась ситуация на рынках зерна и молока. Однако основные проблемы аграрного сектора решены не были. В 1990 г. интервенционные запасы ЕС составляли от 1,1 млн. т по говядине до 7,5 млн.т по пшенице. Расходы на ОСП достигали 60% бюджета ЕС. Усиливались отраслевые и региональные диспропорции в доходах фермеров. Средний размер ферм по странам колебался от 4 до 65 га. Треть фермеров не имели полной сельскохозяйственной занятости. Росло недовольство аграрным протекционизмом ЕС со стороны США и других торговых партнеров. Настало время менять не тактику, а стратегию ОСП.