Какая из двух региональных организаций - САКУ или САДК - более эффективна, имеет большое значение для определения политики ЮАР в области региональной и континентальной интеграции. Автор анализирует САДК как региональное экономическое сообщество и САКУ - как таможенный союз в контексте вклада ЮАР в интеграционные процессы не только на региональном, но и на континентальном уровнях. Это ответ тем, кто настаивает на доминировании САКУ и неизбежности вступления в него стран-членов САДК и КОМЕСА.

Так, Мзукиси Кобо, отвечавший за формирование торговой политики в министерстве торговли и промышленности ЮАР, ошибочно полагает, что Договор САКУ от 2002 г. «предоставляет возможность двинуться в направлении более глубокой интеграции, которая могла бы урегулировать запутанность региональных интеграционных схем с частично продублированным членством». Между тем, Договором такая возможность не предусматривается и даже не подразумевается.

Ему вторят - бывший сотрудник того же министерства, руководитель Программы развития посредством торговли при Южноафриканском институте международных отношений Питер Дрейпер и участник этой Программы Нкулулулеко Хумало. Они сводят региональную интеграцию на Юге Африки к торговой, ошибочно рассматривая ее как средство «упрощения торговли».

На самом деле, существование САКУ лишь усложняет проблему двойного членства, прежде всего потому, что САКУ вносит вклад в региональную интеграцию на основе САДК, будучи таможенным союзом. Региональная интеграция Юга Африки является неотъемлемой частью борьбы за социально-политическое и экономическое развитие и прогресс в регионе. Она имеет стратегическое и тактическое значение для реализации идеи единства и солидарности не только на региональном, но и на континентальном уровнях и служит делу устойчивого демократического развития региональных политических и экономических структур.

Крайне важно, чтобы страны региона имели соглашения о единой стратегии интеграции в форме предоставления социальных услуг и существенного улучшения материального положения населения. Что же касается САКУ, то он, в отличие от САДК, не создает для государств Юга Африки эти возможности, как и не способствует ликвидации регионального неравенства.

Согласие между этими странами по общей стратегии имеет значение не только для их взаимоотношений, но и для развития контактов с внешними игроками и защиты интересов региона в целом и его членов - в отдельности. Лидеры региональной интеграции одновременно являются региональными и глобальными акторами, зачастую имеющими различные, даже противоположные интересы. В свою очередь, глобальные акторы, прежде всего развитые капиталистические страны, рассматривают интеграционный проект как средство расширения доступа к ресурсам Юга Африки.

Борьба САДК за снижение экономической зависимости его членов от внешних акторов осуществляется в рамках структурных экономических преобразований в странах Юга Африки. Это отмечено в докладе САДК, подготовленном по заказу Программы развития ООН, в котором отмечается: «Экономическая структура стран-членов САДК базируется на амбициях белых поселенцев... Этот тип колониальной экономики является главным препятствием диверсификации промышленности в регионе. Почти все страны зависят от экспорта первичной продукции и полуфабрикатов на мировой рынок, который характеризуется неравноправными условиями торговли, благоприятствующими развитым странам, и колебанием цен на сырьевые товары, вызывающих нестабильность хрупких экономик развивающихся стран».

Рациональное использование человеческих, природных, материальных и финансовых ресурсов является неотъемлемой частью борьбы за региональную интеграцию и напрямую связано с необходимостью решения проблемы двойного членства в региональных экономических союзах, которое приводит к усложнению процессов координации и согласования их политики и программ. Поставив вопрос о том, способствуют или препятствуют экономические сообщества интеграции, Экономическая комиссия ООН для Африки еще в 2004 г. пришла к выводу, что перекрывающееся членство в региональных организациях имеет ряд недостатков. Среди них: фрагментирование экономического пространства и различия в подходах к региональной интеграции; высокая общая стоимость членства в экономических сообществах; соперничество за получение донорской помощи; противоречия в обязательствах государств-членов; дублирование усилий; снижение возможностей для региональных экономических сообществ проводить последовательную и эффективную интеграционную политику. Эти и другие недостатки превращают региональные экономические сообщества в препятствия на пути интеграции.

В свою очередь, специальная комиссия Африканского Союза - АС, среди слабых сторон региональных экономических сообществ отметила отсутствие лидерства, невозможность выявления согласованных и скоординированных целей и, соответственно, осуществления какого-либо организованного планирования; рассредоточение исследований, подходов, программ, действий и решений; конкуренцию, подрывающую солидарность и способность жертвовать чем-либо ради общего блага; распыление ресурсов; расширение бюрократического аппарата, необходимость дополнительных встреч и переговоров, что ложится огромным финансовым бременем на государства Юга Африки.

Если региональные экономические сообщества хотят выступить в качестве драйверов интеграции, эти недостатки должны быть ликвидированы. ЮАР должна способствовать региональной интеграции, добиваясь объединения САКУ и САДК. Южная Африка находится в преимущественном положении перед другими странами региона, чтобы поставить перед ними вопрос о том, в какой мере они привержены координации региональных экономических сообществ и рационализации их деятельности.

Этот вопрос в 2009 г. был также поднят министром иностранных дел Маврикия Виджаем С.Маханом: «AЭC должно было быть построено с помощью региональных экономических сообществ - РЭС, в качестве строительных блоков. Но где мы сейчас? Было принято решение работать на базе пяти РЭС... Но еще не было принято решение, а государства-члены уже начали лоббировать признание других субрегиональных образований в качестве РЭС! Очевидно, теперь региональных экономических сообществ будет множество! Нам еще предстоит выработать способность говорить "нет" в Африке! Сегодня АС приходится работать с восемью РЭС, не говоря уж о других группах, борющихся за признание и пространство!»

Для ЮАР крайне важно увеличить свой вклад в дело региональной интеграции Юга Африки, чтобы избежать проблем, связанных с использованием различных стандартов, наличием конкурирующих интересов и ненужных человеческих, финансовых и инфраструктурных затрат, а также для облегчения передвижения товаров, услуг, рабочей силы, капитала и расширения рынков. В этом контексте центральное место занимает вопрос о том, что является наиболее эффективным инструментом, с помощью которого можно внести вклад в достижение поставленных задач: САКУ, САДК или их комбинация?

Учитывая тот факт, что все государства-члены САКУ одновременно входят и в САДК, ЮАР должна признать, что наиболее эффективный способ содействовать региональной и континентальной интеграции - это действовать через САДК, тем более что эта организация признана Афросоюзом, а САКУ является таможенным союзом, и АС не считает его элементом системы континентальной интеграции. Решение ЮАР не становиться членом КОМЕСА заслуживает позитивной оценки, т.к. служит примером решения проблемы перекрывающихся членств в региональных экономических сообществах.

Утверждение, что САКУ может поглотить САДК и даже страны КОМЕСА, в значительной степени обусловлено представлением о том, что ЮАР должна доминировать на Юге Африки, и служило теоретической базой политики, сформированной в 1978 г. премьер-министром Южной Африки П.Ботой и касавшейся т.н. Созвездия Юга Африки - СЮА. Центральное место в стратегии создания СЮА занимала ЮАР, располагавшая экономической, финансовой, торговой, технологической, военной мощью, а также транспортной и портовой сетью. Созвездие закрепило бы зависимость государств этой части континента от ЮАР и предоставило бы ей политические рычаги воздействия на них.

Отношения зависимости между Южной Африкой, с одной стороны, и странами БЛНС - Ботсвана, Лесото, Намибия, Свазиленд, и другими государствами региона, с другой, пережили конец апартеида. Более того, экономическое господство ЮАР в этой части Африки усилилось. ЮАР не смогла присоединить к себе Ботсвану и Лесото. Намибия также добилась политической независимости. Преодоление экономической зависимости стран БЛНС и других государств региона от ЮАР является, прежде всего, политической проблемой. То, что САКУ неспособно поглотить САДК и КОМЕСА, имеет непосредственное отношение к этой проблеме. САКУ является инструментом распределения доходов и упрощения процедур торговли, а не региональным экономическим сообществом.

В то же время деятельность САДК сталкивается с различиями в интересах стран региона. Например, Ангола в значительной степени ориентируется на Бразилию и Португалию в сфере торговли и инвестиций. Поскольку САДК не добилась заметного успеха в деле региональной интеграции, вполне понятным было желание переключить внимание на САКУ. Однако даже несмотря на заявление, сделанное на встрече глав и правительств государств-членов САКУ в Виндхуке в апреле 2010 г., о том, что миссия САКУ - стать «движущей силой региональной интеграции и развития, диверсификации промышленности и экономики, расширения региональной торговли и инвестиций, а также глобальной конкурентоспособности», это остается лишь декларацией о намерениях, т.к. не содержит никакого плана действий.

Позиция САКУ
САКУ никогда не ставил перед собой задачи достижения региональной интеграции, кроме создания таможенного союза. Разрешено относительно свободное перемещение товаров в пределах его зоны. Кроме того, Лесото, Намибия, Свазиленд и ЮАР находятся в общей валютной зоне. Ранд ЮАР имеет хождение в Лесото, Намибии и Свазиленде, которые координируют с Южной Африкой свою денежно-кредитную политику. Благодаря использованию южноафриканского ранда они сохраняют финансовую устойчивость. Между четырьмя странами происходит свободное движение капитала. Ботсвана также ориентируется на ЮАР в формировании своей фискальной политики.

Использование САКУ в качестве модели региональной интеграции создает целый ряд проблем, часть которых связана с существованием единых внешнеторговых тарифов в странах-членах. Если государства-члены САДК захотят вступить в САКУ, им придется поменять свои тарифы и свои обязательства перед Всемирной торговой организацией.

Вторая проблема заключается в схеме распределения доходов, созданной САКУ. Она не предусматривает равных условий для всех участников и не способствует приему в организацию новых членов. Это - ограниченный общий пул доходов, в рамках которого один участник получает больше, другой - меньше. При принятии в САКУ новых членов доходы останутся прежними, но делиться они будут на большее число стран. Намибия, Ботсвана, Лесото и Свазиленд сильно зависят от пула, причем они опасаются пересмотра условий распределения доходов, т.к в результате реформы их доходы могут уменьшиться.

22 апреля 2010 г. на заседании по случаю 100-летия САКУ глав государств и правительств стран-членов в Виндхуке был принят документ, утверждавший САКУ в качестве экономического сообщества. Однако то, что страны Юга Африки вносят вклад в достижение региональной интеграции через САДК, а не САКУ, было признано в ходе заседания, в частности, президентами Намибии и Ботсваны Хивикепунье Похамбой и Серетсе Яном Кхамой. По словам Похамбы, «деятельность САКУ имеет важное значение для более широкой региональной интеграции под эгидой САДК... Мы также признаем важную роль САКУ как подразделения САДК».

В свою очередь, Кхама заявил, что «параллельно с реализацией идей САКУ следует также принимать во внимание наше участие в САДК. Это важно, поскольку только через работу в одной команде в более широком контексте САДК мы можем обеспечить плавную региональную интеграцию Юга Африки».

Мнения Похамбы и Кхамы важны по ряду причин: интеграция САКУ - это не интеграция Юга Африки в целом, а процесс, способствующий ей. Восприятие САКУ как «подразделения САДК» противоречит восприятию САКУ как региональной организации, хотя роль САКУ в качестве таможенного союза и получила высокую оценку.

Вопросы распределения доходов и развития торговли занимают основное место в отношениях между ЮАР и ее партнерами по САКУ. ЮАР - наиболее развитый в экономическом отношении участник САКУ и САДК. Импорт, осуществляемый ЮАР, в наибольшей степени влияет на общий объем доходов САКУ. Размер таможенных сборов и пошлин, получаемых ЮАР, достигает 98% общего сбора САКУ. Общая численность населения стран БЛНС составляет менее 8 млн, в то время как в ЮАР - 50 млн. Это означает, что страны БЛНС не могут осуществлять торговые операции в масштабах, сравнимых с ЮАР.

По соглашению 2002 г., размеры таможенных доходов, которые предполагается получить на следующий год, должны оцениваться странами совместно. Однако государства-члены БЛНС еще не взяли на себя эту ответственность в связи с отсутствием институциональной и правовой базы. Все оценки делаются ЮАР. Средства на текущий год заимствуются ЮАР от имени САКУ, и лишь после окончания финансового года оценки согласовываются с реальными показателями. Это дополнительная ответственность, которую ЮАР несет в рамках САКУ.

Таможенные доходы распределяются в соответствии с показателями объема торговли или импорта САКУ. Страны БЛНС в основном импортируют из ЮАР. В связи с этим, при применении формулы распределения они получают, в среднем, 90% таможенных доходов. Иными словами, ЮАР компенсирует этим государствам приобретение у себя большего объема товаров.

Зависимость стран БЛНС, прежде всего Свазиленда и Лесото, от доходов САКУ, в основном от таможенных поступлений, постоянно растет. От 60 до 70% общего дохода государств-членов - доходы в рамках САКУ. 70% национального бюджета Свазиленда поступает из САКУ. Проблема, с которой сталкиваются САКУ и страны БЛНС, - нестабильность таможенных доходов. В период рецессии импортируется меньше товаров, особенно в ЮАР. Следовательно, собирается и распределяется меньше доходов. Это имеет негативные последствия для наиболее зависимых членов САКУ. Свазиленд, например, во время рецессии вынужден заимствовать средства у ЮАР.

В Свазиленде диверсификации источников доходов не уделялось серьезного внимания. Утверждение Ричарда Гиббса и Карен Трежер, что в течение «более чем 90 лет, с 1910 по 2002 гг., страны БЛНС почти полностью зависели от САКУ в плане получения доходов и доступа к рынкам, будучи не в состоянии влиять на политику Союза», с незначительной поправкой справедливо и для нынешнего времени.

«Поправка» состоит в том, что страны БЛНС и теперь остаются почти полностью зависимыми от САКУ - с точки зрения доходов, но получили возможность влиять на его политику, что служит их узким, краткосрочным интересам. Они не могут решить свои долгосрочные задачи, т.к. это требует экономических преобразований, социального развития и диверсификации источников дохода. Влияние государств БЛНС на политику САКУ по-прежнему ориентировано на сохранение их зависимости от доходов Союза, и это не является моделью устойчивого развития.

ЮАР выступает за изменение схемы распределения доходов не только в своих интересах, но и в долгосрочных интересах стран БЛНС. Утверждение Роберта Дэвиса, что «региональная программа интеграции может пойти ко дну, если станет инструментом, используемым более слабыми партнерами для усиления их требований к более сильной стороне», адресовалось не только членам САДК, но и САКУ.

ЮАР-БЛНС: торговые отношения
ЮАР продает в страны БЛНС больше, чем покупает, и поэтому имеет огромный профицит торгового баланса с государствами-членами САКУ. Южная Африка устанавливает торговые тарифы, в результате чего БЛНС не располагают собственной политикой определения тарифов. Соглашение 2002 г. предполагает коллективный процесс принятия решений, но положение о вечном праве стран БЛНС на компенсационные выплаты все еще сохраняется.

Процесс принятия решений на основе консенсуса противоречит интересам не ЮАР, а стран БЛНС, которые зачастую умышленно смешивают свои национальные интересы с интересами САКУ. Иными словами, они используют организацию в качестве средства для продвижения своих интересов, объединившись по некоторым ключевым вопросам против ЮАР, которая в известной мере стала заложником БЛНС на том основании, что если они не будут получать средства от САКУ в прежнем объеме, им придется столкнуться с серьезными социально-политическими, экономическими и финансовыми проблемами. При этом не исключено, что значительное число граждан БЛНС мигрирует в ЮАР, усилив, таким образом, политическую напряженность в этой стране.

Реакция Намибии
Каковы социально-экономические проблемы Намибии, побуждающие ее к сотрудничеству с ЮАР в рамках САКУ? 80% товаров, потребляемых в Намибии, производятся в ЮАР. Сама Намибия потребляет то, чего не производит, и используется ЮАР в качестве «карманного» рынка. Намибия экспортирует в ЮАР говядину, а затем импортирует ее из ЮАР. Намибия располагает развитой рыбной промышленностью, рыбу предполагается перерабатывать локально ради создания рабочих мест, а затем экспортировать в виде готового продукта. Намибия экспортирует медь, но не перерабатывает ее в готовую продукцию, экспортирует весь марганец без какой-либо переработки на месте. Уровень промышленного развития Намибии выше, чем Ботсваны, Лесото и Свазиленда. Это тоже «карманные» рынки ЮАР.

Факторы, характеризующие отношения Намибии с ЮАР, в основном, те же, что и определяющие экономические связи между членами САКУ и ЮАР. Фактически, страны БЛНС просто экспортируют свое сырье и импортируют готовую продукцию. По словам заместителя министра торговли и промышленности Намибии Тжекеро Твея, «за 21 год постколониального развития Намибия не создала мощностей даже для производства зубочисток. Мы нуждаемся в них и импортируем их из Китая... Мы должны развивать наши производственные мощности и лучше совершенствовать налоговую систему».

Намибийцы, опрошенные автором в Виндхуке в октябре 2011 г., не согласны с тем, что ЮАР финансирует страны БЛНС посредством выплат в общий пул доходов САКУ. Они утверждают, что Южная Африка извлекает прибыль из Намибии, являющейся ее «карманным» рынком, и что через компании ЮАР, действующие в Намибии, эта страна вносит вклад в социально-экономическое развитие ЮАР. Благодаря потреблению южноафриканских товаров намибийцы помогают создавать и сохранять рабочие места в Южной Африке. К тому же, южноафриканские товары чрезвычайно дороги в Намибии, т.е. жители страны якобы платят за них больше, чем должны.

Намибийцы также заявляют, что Общая валютная зона, в которой находятся страны САКУ, выгодна ЮАР: БЛНС экспортируют в ЮАР капитал, который используется для дальнейшего ее развития, и утверждают, что если эти экономические выгоды сравнить с вкладом ЮАР в доходы САКУ, можно сделать вывод, что страны БЛНС находятся в менее выгодном положении, чем ЮАР. Они утверждают, что неверное представление о социально-экономических и финансовых отношениях между Южной Африкой и ее партнерами по САКУ сложилось из-за однобокой позиции ЮАР и что БЛНС, скорее, недополучают компенсацию.

Вопрос о том, кто больше выгадывает от сотрудничества в формате САКУ, остается определяющим для дискуссии об изменении схемы распределения доходов. Страны БЛНС будут стремиться к тому, чтобы перемены не были выгодны только ЮАР, призывы которой к реформам интерпретируются как ее намерение уменьшить свой вклад в пул доходов.

Проблема состоит в том, что схема распределения позволяет уменьшить вклад одних лишь за счет других. Между тем, изменение не должно быть существенным, т.к. соотношение сил уже против ЮАР, вклад которой в развитие стран БЛНС является фактором, способствующим достижению политического компромисса, в т.ч. и по вопросу о доходах.

Новая миссия САКУ
В 2010 г. главы государств и правительств САКУ достигли договоренности по общей концепции и рабочей программе консолидации таможенного союза. Одним из главных аспектов соглашения является институционализация саммита глав государств и правительств как инструмента укрепления союза.

Рабочая программа предполагает развитие инфраструктуры; упрощение процедур в сфере торговли; пересмотр формулы распределения доходов; принятие мер по диверсификации промышленного развития членов и их участие в торговых переговорах с третьими сторонами. Такие отрасли, как горнодобывающая, переработка сельскохозяйственной продукции, текстильная и автомобильная промышленность, были определены в качестве приоритетов сотрудничества.

Вопрос о региональной интеграции Юга Африки не является частью этой программы, что лишний раз показывает, что САКУ - это инструмент распределения доходов, а не организация, нацеленная на усиление региональной интеграции. Указанная программа может внести вклад в развитие взаимовыгодных экономических, финансовых, торговых и промышленных отношений между странами Юга Африки. Это важно не только для успеха региональной или континентальной интеграции, но и для установления странами-членами САКУ контроля над собственной экономикой. Программа может помочь странам БЛНС диверсифицировать источники доходов.

САКУ не имеет полномочий регулировать торговлю услугами, правами на интеллектуальную собственность, решать вопросы эмиграции и прямых иностранных инвестиций. Принятие и реализация единой политики в сфере международных отношений, в частности, по вопросам о передвижении людей, капитала, информации, товаров и услуг, а также передаче информации через национальные границы, имеют стратегическое значение для региональной интеграции. Торговля услугами имеет решающее значение при создании двусторонних связей между отдельными отраслями экономики стран-членов САДК, т.к. способствует созданию новых рабочих мест в формальном и неформальном секторах национальных экономик.

ЮАР - лидер в области финансов, телекоммуникаций, морского, автомобильного и воздушного транспорта и туризма - может внести вклад в диверсификацию экономик членов САДК, в которых финансовые и транспортные услуги недостаточно развиты, телекоммуникационные - дорогостоящи, а сопутствующая инфраструктура имеет ограниченный доступ к глобальным сетям и системам бронирования. Совершенствование этих услуг будет способствовать росту экспортного потенциала стран-членов САДК. Растущая взаимная торговля и укрепление потенциала Юга Африки, в конечном итоге, приведут к экспорту услуг на внешние рынки.

Выводы и рекомендации
Существование САКУ в настоящее время служит камнем преткновения для региональной интеграции Юга Африки. Формула распределения доходов остается препятствием для приема других стран САДК в САКУ. С мнением, что САКУ суждено поглотить САДК и даже страны КОМЕСА, не согласны многие эксперты, которые в то же время не ожидают кардинальных изменений в политике САКУ. САКУ не был создан для достижения региональной интеграции Юга Африки. Режим апартеида в ЮАР преследовал антидемократические цели и выступал против интеграции ЮАР, но за сближение стран БЛНС с Южной Африкой и отдаление от других государств региона.

Региональная интеграция «может быть сильна лишь настолько, насколько сильны ее составные части», и если члены САКУ действительно привержены идее интеграции, они должны были продемонстрировать это в рамках САДК. Именно об этом говорили президенты Похамба и Кхама, когда утверждали, что региональной интеграции Юга Африки можно достичь только в рамках САДК.

САКУ обязана ЮАР достижениями в сфере демократизации управления. Таможенному союзу потребовалось много лет для создания Совета министров, Комиссии таможенного союза, Комитета технических связей и Секретариата - структур, занимающихся, прежде всего, оперативными вопросами. Только Совет министров осуществляет формирование политики. Соглашение 2002 г. предусматривало организацию 7 структур, некоторые из них - тарифный совет, национальные агентства и трибунал - еще не созданы. Тарифный совет действует только в ЮАР, а Комиссия по внешней торговле Южной Африки выполняет функции тарифного совета САКУ. В 2009 г. Совет министров САКУ продлил мандат национального тарифного органа ЮАР в этом качестве еще на три года.

Таможенный союз должен расстаться со своим статусом «подразделения САДК» и интегрироваться в него. САКУ необходимо сконцентрировать свои человеческие, природные, материальные и финансовые ресурсы на содействии САДК - эффективному региональному экономическому сообществу в деле достижения региональной интеграции.