В ЕС уже давно идут дебаты о роли миграции из третьих стран в категориях оценки их влияния на безопасность и развитие - как для ЕС, так и для стран исхода мигрантов. Миграционный кризис 2015 г. лишь высветил те, во многом, не решенные ранее проблемы, которые побуждают мигрантов из неблагополучных стран Африки и Ближнего Востока искать безопасности и экономической стабильности в ЕС. По данным Евростата от 4 марта 2016 г., в 2015 г. в ЕС было зафиксировано свыше 1,2 млн. новых просителей убежища, среди которых больше всего было сирийцев, афганцев и иракцев.

В ноябре 2015 г. на Мальте прошел специальный двухдневный саммит ЕС - Африка по проблемам миграции, с участием 50 лидеров европейских и африканских стран. В рамках саммита ЕС пообещал выделить 1 млрд 800 тысяч евро на проекты, нацеленные на решение базовых проблем, вызвавших резкий рост наплыва беженцев в Европу, и призвал страны Африки принимать обратно на родину экономических мигрантов. Здесь интересно посмотреть на реакцию африканских участников этого саммита на европейские предложения. Она далеко не такая положительная, есть осуждение этой идеи в рядах Афросоюза.

Велика общественная дискуссия и о том, что несет миграция для ЕС в экономическом плане. Станут ли мигранты движущей силой экономического развития в стареющей Европе, или наоборот, потребуют напряжения всех сил европейских налогоплательщиков? Мнения на этот счет существуют весьма различные. Вот что отмечал один из авторитетнейших германских экономистов профессор Ханс-Вернер Зинн, долгие годы возглавлявший мюнхенский Институт экономических исследований и не один год входивший в число «экономических мудрецов» - группы консультантов, дающих советы германскому правительству. Рассматривая ситуацию в Германии, он полагал, что в экономическом плане наплыв беженцев стал существенной нагрузкой на все социальные институты Германии. Х.-В. Зинн в определении масштабов такой нагрузки солидарен с оценками профессора Фрайбургского университета Б. Раффельхюшена, видного эксперта в сфере анализа фискальной и социальной политики. Его вывод таков: один миллион беженцев в длительной перспективе потребует затрат, эквивалентных новому увеличению государственного долга ФРГ на 450 млрд евро. К тому же значительная часть прибывающих в Европу мигрантов имеют не столь высокое образование и недостаточную профессиональную подготовку, что затрудняет их интеграцию и удорожает их содержание. Это создает угрозу экономической стабильности европейских государств.

Правые силы в европейских странах наиболее склонны рассматривать присутствие мигрантов как угрозу общественной и экономической безопасности, подрыв цивилизационных основ Европы. Во многих странах Европы нарастают правые настроения, оппозиционные не только к идее принятия беженцев из третьих стран, но порой и к самой идее ЕС. Это влечет риски поляризации общества.

На этом фоне европейским политикам приходится тщательно взвешивать каждый шаг в своей иммиграционной политике и риторике. Как отмечалось в журнале «Форин афферс», увеличение числа мигрантов и ожесточенная полемика по этому поводу в политических кругах и в СМИ бросают новые вызовы ЕС, который «уже и так борется с глубокими рецессиями, устойчиво высоким уровнем безработицы, террористическими атаками, экономической и политической нестабильностью в Греции, угрозами системе единой валюты - евро. Эти явления являются питательной средой для набирающих силу популистских партий и движений, враждебно относящихся к ЕС, которые появились в большинстве из 28 стран-членов. Все это стимулировало нарастающее число агрессивных атак на места размещения мигрантов - только в Германии в 2015 г. таких атак было не менее 200...». Если европейские избиратели решат, что их правительства и руководство ЕС не способны полноценно контролировать ситуацию с мигрантами, очень вероятно, что они отдадут свою поддержку политическим партиям, которые исповедуют более радикальные идеи. При таком повороте событий готовность Европы оказывать гуманитарное содействие может уменьшиться.

В поисках выхода из миграционного кризиса возникла даже идея создания отдельного «государства для беженцев», Refugee Nation, возможно, в Африке. Ее выдвинул европейский строительный магнат Джейсон Бузи. И хотя сама мысль о таком начинании вызывает острую дискуссию, не менее болезненным является и вопрос интеграции беженцев в принимающие общества. Далеко не все европейские общества справились с такой задачей даже по отношению к мигрантам и беженцам, которые прибыли в Европу задолго до нынешнего наплыва.

В свете нарастающей активности международного терроризма, в особенности ИГ, большим вопросом является недопущение в ЕС с волной мигрантов потенциальных террористов. Увеличившееся число терактов, совершенных за последние годы в Европе исламистами, делает такую перспективу весьма правдоподобной. Впрочем, ряд экспертов полагает, что не стоит непосредственно связывать беженцев и терроризм. Зачастую большую опасность представляют мигранты второго-третьего поколений, с рождения имевшие гражданство одной из стран ЕС, но так и не принявшие европейские ценности и нормы. Вместе с тем, таким преступникам стало легче маскировать свои перемещения за пределы ЕС - например, в Сирию и обратно из-за неразберихи, вызванной миграционным кризисом.

Возникают также вопросы о том, как эффективно предотвратить нелегальные перевозки мигрантов, в особенности по Средиземному морю, которое уже стало могилой для тысяч мигрантов. Правительства нескольких стран-членов ЕС официально заявили, что сами по себе гуманитарные миссии по спасению лодок беженцев в море поощряют все большее количество людей предпринимать подобные рискованные путешествия. Из-за такого отношения было прекращено финансирование осуществляемой Италией операции «Маре Нострум», на смену которой в ноябре 2014 г. пришла операция «Тритон», осуществляемая агентством «Фронтекс». Средиземное море становится одним из важнейших рубежей безопасности для ЕС, к сожалению, недостаточно защищенным. Учащаются случаи проникновения на территорию ЕС с поддельными документами кораблей, которые провозят оружие и наркотики, а также нелегальных мигрантов. Необходимо усиливать безопасность европейских портов.

Миграция для ЕС давно стала линзой, в которой сфокусировалась проблематика как безопасности, так и развития. Особенно выпукло это видно на примере миграции из стран Африки в Европу, что далеко не новое явление. Впрочем, и в миграционном потоке 2015 г. - от 14 до 25 процентов, по разным оценкам, приходится на африканцев.

До 2005 г. проблема миграции из Африки в Европу рассматривалась в ЕС как «проблема», которую пытались решить - как на концептуальном, так и на практическом уровне - в рамках понятия «безопасность». Европа преимущественно лишь подчеркивала те угрозы собственным безопасности, общественному устройству и экономике, которые несла «неконтролируемая» миграция, в том числе из Африки. Знаковым поворотным пунктом стали трагические события в Сеуте и Мелилье в октябре 2005 г., когда 1500 нелегальных мигрантов предприняли попытку штурма укрепленных пограничных стен, и сотни были ранены, а 14 человек - убиты. Тогда стала ясна несостоятельность подхода, ориентированного лишь на обеспечение безопасности, который до этих пор преобладал в европейском дискурсе и практике по миграции. События в Сеуте и Мелилье побудили руководство ЕС пересмотреть свой односторонний и узкий подход к проблеме миграции и обратиться к более тесному сотрудничеству с Африкой.

С 2006 г. вопрос миграции стал одним из ключевых в международной повестке дня и в политическом диалоге между ЕС и Африкой. Основным результатом многоуровневого диалога стран Африки и ЕС стал сдвиг парадигмы в восприятии миграции. Она перестала восприниматься лишь как бедствие, угроза, в ней стали видеть новые возможности для обеих сторон. Это нашло свое отражение в Партнерстве Африки и ЕС в области миграции, мобильности и трудоустройства. Оно стало политической основой сотрудничества ЕС и Африки в области миграции с момента принятия Совместной стратегии Африки и ЕС в 2007 г. Совместная стратегия предусматривала создание долгосрочного, системного и хорошо интегрированного сотрудничества между Африкой и ЕС, структурированного вокруг восьми тематических партнерств. Среди них - и Партнерство в области миграции, мобильности и трудоустройства. В Лиссабонской декларации проблема миграции названа одним из ключевых политических вызовов, который подчеркивает «жизненную взаимозависимость» Африки и Европы друг от друга.

В Совместной стратегии миграция рассматривается одновременно как общий для партнеров и как глобальный вызов. Она предусматривает усиление политического партнерства Африки и ЕС для решения данной проблемы. В качестве одного из новых подходов стратегия предполагает, помимо прочего, «поощрять полную вовлеченность членов мигрантских сообществ-диаспор в странах их проживания, с перспективой внесения ими конкретного вклада в процесс развития». Стратегия устанавливала комплементарность и между проблемами безопасности, развития и миграции. В ней обозначалась необходимость целостного подхода двух континентов к обеспечению безопасности. В него включалось предотвращение конфликтов и долгосрочное миростроительство, медиация конфликтов и постконфликтное восстановление, а также решение проблем управления и поддержание устойчивого развития.

Также обе стороны выражали обеспокоенность трафиком людей, как и комплексом других проблем, относящихся к транснациональной преступности, которые выступают в качестве спусковых механизмов конфликтов и подрыва государственных структур.

В Совместной стратегии стороны стремились к сбалансированному подходу, позволяющему использовать позитивное воздействие феноменов миграции и мобильности и уменьшить их негативные последствия. Усиливать позитивное предлагалось путем лучшего управления легальной миграцией, с тем, чтобы она способствовала социоэкономическому развитию как стран происхождения, так и стран проживания мигрантов. С целью уменьшить негативные последствия миграции стороны должны были вводить принудительные меры по борьбе с нелегальной миграцией, трафиком людей, а также меры, смягчающие негативные последствия утечки мозгов для Африки, в особенности в сферах здравоохранения и образования. Интересно, что Стратегия практически не прописывала, где брать ресурсы для решения этих проблем. Впрочем, это относилось не только к регулированию миграции, а было кардинальным упущением Стратегии в целом.

Однако на данном этапе, похоже, даже умеренные достижения предыдущих лет в регулировании миграции между Европой и Африкой, а также Европой и Ближним Востоком могут испариться перед лицом худшего миграционного кризиса со времен Второй мировой войны. ЕС лихорадочно ищет пути обеспечить безопасность своих границ, справиться с вызовами кризиса, поддержать экономическую стабильность. Вместе с тем, в одиночку справиться с новыми угрозами он уже не в состоянии. Теперь взаимодействовать со странами исхода и транзита мигрантов и помогать им решать их проблемы в сфере безопасности и развития Евросоюзу придется все более и более активно. Учитывать мнение своих партнеров придется также в намного большей степени, чем прежде. А сделать это наверняка будет не так-то просто. Здесь есть и политические обвинения с двух сторон. Африка и отчасти Ближний Восток винят Европу в создании причин для массовой миграции - например, сползание Ливии в хаос после вмешательства НАТО. Евросоюз в ответ озвучивает в адрес Африки упреки в том, что ее лидеры недостаточно эффективно справляются с этническими конфликтами и экономическими вызовами, которые заставляют миллионы людей покидать свои родные страны. Конечно, оптимальным решением нынешнего миграционного кризиса стало бы прекращение тех войн, которые побуждают людей бежать, и восстановление государственности на пораженных конфликтах территориях. Однако этот процесс может растянуться на десятилетия, без гарантии достижения ожидаемого результата.

Как отмечает Марк Энтин, «к концу 2015 г. акцент в решениях регулярных и чрезвычайных заседаний Европейского Совета и Совета по вопросам юстиции и внутренних дел, направленных на купирование миграционного кризиса, был смещен, по сути, на предотвращение проникновения нелегалов на территорию ЕС, а также на пересмотр Шенгена в сторону резкого ужесточения контроля на границах, в том числе в отношении собственных граждан. Военно-гражданской операцией «София» по патрулированию международных вод вблизи береговой линии Ливии и близлежащих стран был перекрыт южный коридор доставки в Европу нелегалов через Средиземное море из Северной Африки». Кроме того, руководство ЕС достигло ряда договоренностей с Турцией, о том, чтобы на ее территории были улучшены условия пребывания сирийских беженцев, чтобы государства-члены ЕС в рамках соглашений о реадмиссии могли отправлять обратно нелегальных мигрантов, проникших через Турцию. В обмен на такую помощь ЕС предоставил Турции финансирование на обустройство беженцев в размере около 3 млрд евро, а также был возобновлен процесс переговоров о перспективе вступления Турции в ЕС.

Миграционный кризис в ЕС поставил под угрозу и сложившуюся в ЕС архитектуру законов и постановлений, регулирующих перемещение людей и миграцию. Здесь речь идет как о двух договорах, являющихся основой ЕС - Римском договоре 1957 г. и Маастрихтском договоре 1992 г. - так и о ряде других значимых документов - Директиве о свободном передвижении граждан 2004 г., Амстердамском договоре 1997 г., Шенгенском законодательстве ЕС и Дублинской конвенции. Эти документы гарантировали свободу перемещения граждан в рамках ЕС, упразднение внутренних границ в рамках ЕС. Они устанавливали, что прошения о предоставлении убежища должны рассматриваться страной первого въезда просителя на территорию Союза. Вся эта сложная система начала давать сбои в условиях миграционного кризиса, что сделало ответы Союза на новые вызовы не столь эффективными и не всегда соответствующим требованиям гуманности. Более того, стали возникать глубокие противоречия между правительствами стран-членов ЕС. Во многих странах-членах были приняты законодательные и исполнительные меры, идущие вразрез с законодательством ЕС, в частности с Дублинской конвенцией и Шенгенским законодательством.

Видный европейский эксперт в сфере безопасности, Ларс-Эрик Лундин указывал, что для ЕС важно понятие «безопасности потоков» - flow security. Глобализация порождает взаимозависимость государств, связывая их различными типами потоков - финансовых, товарных, и наконец, человеческих. Среди потоков есть как позитивные, так и негативные. Если миграция в целом - это позитивное явление, следует учитывать, что в потоке мигрантов может найтись место оргпреступности и терроризму. Поэтому, указывает Лундин, нужно все же, избегая чрезмерной «секьюритизации» проблемы миграции в ЕС, уделять повышенное внимание ее регулированию и выявлению негативных «потоков».

Несомненно, миграционный кризис в ЕС является проверкой объединенной Европы на приверженность декларируемым ею же ценностям и целям в условиях небывалого социального стресса и нарастающих угроз ее безопасности. Возникают глубокие моральные дилеммы для европейских обществ, получившие в философии название «трагического выбора», в условиях, когда на ограниченные ресурсы претендует огромное множество отчаявшихся людей. В таких условиях все важнее становится взаимоучет потребностей безопасности и развития, как внутри ЕС, так и в третьих странах, особенно тех, которые страдают от конфликтов и гуманитарных бедствий, порождающих и потоки мигрантов.

Ольга Кулькова