Современные вызовы российской налоговой системе
В ближайшее десятилетие российская налоговая система столкнется с масштабными вызовами, обусловленными как объективными факторами: существенной зависимостью российской экономики от внешнеторговой конъюнктуры, истощением богатых и благоприятно расположенных месторождений полезных ископаемых и соответствующим удорожанием их добычи на новых месторождениях, старением населения, так и рядом принятых решений в области бюджетной и налоговой политики: ростом расходных обязательств бюджета за счет национальной обороны и правоохранительной деятельности, бессистемным предоставлением налоговых льгот и освобождений, структурой налоговой системы и конструкцией отдельных налогов, не обеспечивающих достаточную прогрессивность и эффективность налогообложения и др.

Высокая степень зависимости российской экономики от внешнеторговой конъюнктуры создает серьезные риски нестабильности бюджетных поступлений, особенно при развитии кризисных явлений в мировой экономике. По данным Министерства финансов РФ, в 2011 году доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета составила 49,6%, при этом от цен на нефть зависят не только нефтегазовые доходы, налог на добычу полезных ископаемых от углеводородного сырья и соответствующие экспортные пошлины, но и поступления других, прежде всего прямых, налогов.

Однако для оценки долгосрочной устойчивости налоговой системы, с нашей точки зрения, корректно не оценивать долю нефтегазовых налогов - экспортная пошлина и НДПИ, а выделять структурную и циклическую компоненты доходов, как это принято во многих странах мира. Для России, с учетом высокой зависимости налоговых доходов от цен на нефть, циклическая компонента разделяется на собственно циклическую, связанную с фазой делового цикла и конъюнктурную в зависимости от колебаний цен на нефть на мировом рынке.

Таким образом, устойчивыми, или «гарантированными», на некотором временном интервале можно считать только структурные налоговые доходы бюджета. В нашем определении это все налоговые доходы бюджета, полученные расчетным путем при предположении о ценах на нефть на уровне средних многолетних, например, средних за 10 лет и для «средней» точки делового цикла-темп роста реального ВВП 3-4% в год.

Как показали проведенные эконометрические оценки, структурные доходы расширенного бюджета в 2002-2011 годах составляли около 34% ВВП, тогда как конъюнктурные колебались в пределах «+/-4% ВВП», а циклические - «+/-2% ВВП».

Дополнительным фактором риска является предстоящее, не зависящее от экономико-политических решений, падение доходов бюджета в связи с удорожанием добычи нефти и газа на новых месторождениях, которое, по нашим оценкам, в период до 2020 года составит до 2,5% ВВП.

Следующий фактор, оказывающий важнейшее влияние на развитие российской налоговой системы, это демографические тенденции, обусловливающие необходимость адаптации политики к старению населения. По данным ООН, доля населения России старше 60 лет к 2020 году увеличится с нынешних 17,8% до 21,6-22,7%, а к 2050 году число лиц старше 60 лет может составить треть населения страны . Это вызовет рост расходов на здравоохранение, на социальное и пенсионное обеспечение, даже при сохранении действующих невысоких стандартов обслуживания и относительно низкого коэффициента замещения в пенсионной системе. По нашим оценкам, увеличение числа пенсионеров приведет к тому, что расходы на поддержание коэффициента замещения на уровне 40% к 2020 году вырастут на 3% ВВП по сравнению с уровнем 2012 года .

Одновременно с отмеченными объективными неблагоприятными для государственных финансов тенденциями в настоящее время имеет место принятие решений, вызывающих серьезный рост расходных обязательств бюджета, в частности до 2020 года на развитие армии планируется выделить 23 трлн руб., 1-2% в год могут «стоить» для бюджета инициативы В. В. Путина в социальной сфере, заявленные в его предвыборных статьях. По нашим оценкам, реализация подобных решений приведет к росту дефицита федерального бюджета до 5-5,5% ВВП.

Один из возможных ответов на указанные выше вызовы снижение расходов бюджета по определенным направлениям, в частности, на оборону, правоохранительную деятельность и субсидии экономике, реформа пенсионной системы, предполагающая перераспределение ресурсов в пользу пенсионеров старших возрастов, а также установление бюджетного правила, предполагающего сбалансированность федерального бюджета при базовой среднемноголетней цене на нефть.

Еще один вызов российской налоговой системе связан с тем, что налоговая база и налоговые доходы неравномерно распределены по регионам. Для обеспечения реального фискального федерализма необходима децентрализация налоговой системы. Однако в условиях крайне неравномерного распределения налоговой базы по регионам в 2011 году коэффициент вариации подушевых доходов по регионам составил 91,3%, то есть в среднем подушевые доходы регионов отклоняются от их среднерегионального значения на величину, почти равную этому среднерегиональному значению доходов любые решения в области налоговой политики, направленные на децентрализацию налогообложения, не способны решить проблему формирования большей части региональных и муниципальных бюджетов преимущественно за счет собственных источников налоговых доходов.

Следует отметить также качественные и структурные проблемы налогообложения, вызывающие потери общественного благосостояния. Качество налоговой системы принято оценивать через характеристики нейтральности, справедливости и эффективности налогообложения, включая простоту администрирования и исполнения требований налогового законодательства. Сравнительный анализ российской налоговой системы и налоговых систем развитых стран показывает наше отставание от лучшей мировой практики в части качественных характеристик, в том числе недостаточные прогрессивность и эффективность налогообложения.

Так, несмотря на то что налоговые льготы и освобождения в России были в целом упорядочены в ходе налоговых реформ 1990-х начала 2000-х годов, с 2007 года имеет место тенденция к расширению их перечня по основным налогам, в налоговом законодательстве сохраняются льготы и освобождения, имеющие узкий, практически индивидуальный характер. Это, в частности, льготы по налогу на прибыль организаций, а также в сфере финансового лизинга .

В настоящее время существует объективная необходимость усложнения налогового законодательства и налогового администрирования в связи с усложнением деловой практики. Так, налогообложение при осуществлении операций с финансовыми инструментами, холдинговые структуры и применение трансфертных цен и другие направления требуют все более детального законодательного регулирования и (или) новых подходов к администрированию, а также повышенного внимания администрирующих органов и высокой квалификации их сотрудников. С точки зрения налоговой системы это вызывает риск, связанный с ростом затрат на налоговое администрирование и исполнение требований законодательства. Кроме того, в результате усложнения законодательного регулирования и контроля возрастают риски ведения бизнеса.