Предложенный Минфином России вариант бюджета на 2016 г. предполагает расходы в объеме 15,5 трлн руб., дефицит в размере 1,9% ВВП и сокращение расходов в среднем на 5%. При этом он практически воспроизводит использованную в 2015 г. идеологию непропорционального секвестирования бюджета, при которой производительные расходы - образование, здравоохранение, инфраструктура сокращаются в большей степени, чем «защищенные» непроизводительные - социальные расходы и расходы на оборону. Повторение такого бюджетного маневра не только затруднит возвращение на траекторию экономического роста в среднесрочной перспективе, но и может привести к нежелательным последствиям в перспективе ближайших лет - 2017-2019 гг. Альтернативный вариант мог бы предполагать номинальное увеличение расходов до 16,3 трлн руб. - дефицит бюджета - 3% ВВП, сопровождаемое структурными реформами, предполагающими как реформирование бюджетной сети, так и сокращение неэффективных расходов.

С середины мая в Правительстве идет обсуждение базовых параметров федерального бюджета на 2016 г. и на трехлетний бюджетный цикл 2016-2018 гг. Обсуждаются различные варианты, в основном ориентированные на снижение объема расходов федерального бюджета в 2016 г. по сравнению с предельным объемом, задаваемым действующим бюджетным правилом. Однако прежде чем рассматривать возникшие перед Минфином и правительством России проблемы, связанные с формированием нового бюджета, важно рассмотреть макроэкономические условия его формирования.

Девальвация национальной валюты и вызванный ею скачок инфляции в целом оказали оздоравливающее воздействие на российскую экономику. Девальвация сбалансировала платежный баланс, равновесие которого было нарушено финансовыми санкциями и ухудшением условий торговли. Результатом стало сокращение импорта, повысилась конкурентоспособность экспорта, в отдельных секторах развернулось импортозамещение, подстегнутое санкциями. Инфляция привела к инерционному обесценению издержек, снижению в реальном выражении тех видов издержек, для которых перенос курса в цены меньше - заработные платы, арендные ставки, тарифы на услуги естественных монополий. Для ряда отраслей это привело к повышению эффективности производства и создало стимулы к росту.

В то же время положительный эффект от девальвации уже частично нивелирован. За первые месяцы 2015 г. реальный курс укрепился с уровня 2002 г., соответствующего высокой конкурентоспособности экономики, до уровня 2006 г., когда потенциал восстановительного роста был практически исчерпан. В результате применения мер поддержки государство уже компенсировало падение части доходов для ряда экономических агентов и снизило стимулы к повышению эффективности, необходимой для долгосрочного роста конкурентоспособности.

При этом структура расходов федерального бюджета ухудшалась как на этапе планирования бюджета на 2015 г. еще осенью 2014 г. - по сравнению с параметрами расходов в 2014 г., так и в результате корректировки бюджета уже в марте 2015 г. Номинальный секвестр расходов федерального бюджета 2015 г. на 10% привел к тому, что реальные расходы на непроизводительные статьи выросли, а на производительные - сократились, т.к. фактически секвестр был непропорциональным.

Почему возникла необходимость существенных корректировок пара- метров федерального бюджета и на 2016 г.? Определение объема расходов бюджета исходя из предельных лимитов, задаваемых действующим бюджетным правилом, в силу инерционности правила ведет к недопустимому дефициту бюджета и исчерпанию Резервного фонда. Так, базовая цена на нефть, составляющая на 2016 г. около 87 долл./барр., задает слишком большой предельный объем расходов федерального бюджета в размере 17,7 трлн руб. - 21,4% ВВП, что приводит к дефициту в 3,9 трлн руб. - 4,7% ВВП. Это означает, что Резервного фонда не хватит на покрытие дефицита уже в 2016 г. В случае ограниченности иных источников финансирования дефицита, могут использоваться средства Фонда национального благосостояния - 5,9% ВВП на 1 января 2015 г. Однако и этот источник финансирования при сохранении дефицита бюджета на уровне 4,7% ВВП будет исчерпан за полтора года.

В рамках действующего бюджетного законодательства возможно задать объем расходов федерального бюджета в пределах от величины, утвержденной на 2016 г. действующим Законом о федеральном бюджете на 2015-2017 гг., без учета условно утвержденных расходов, т.е. 15,9 трлн руб. - в сумме с условно утвержденными расходы составляют 16,3 трлн руб., до величины потолка, задаваемой бюджетным правилом в 17,7 трлн руб.

Один из предлагаемых Минфином вариантов бюджета предполагает объем расходов на 2016 г. в размере 15,5 трлн руб. - дефицит в 1,6 трлн руб. или 1,9% ВВП, что означает снижение расходов на 5% в реальном выражении, и несколько выходит за вышеописанный диапазон, т.е. предполагает приостановку норм п. 5 ст. 199 Бюджетного кодекса. Однако именно ориентир сокращения расходов федерального бюджета в 2015-2017 гг. ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении задан поручениями Президента РФ. В рамках предлагаемого сокращения расходов на 2016 г. предполагается - индексация ряда расходов - основном на пенсионную систему и заработные платы; - значительное сокращение расходов на образование, науку, культуру, инфраструктуру; - неизменность заработных плат в номинальном выражении; - сохранение в номинальном выражении высоких расходов на оборону, правоохранительную деятельность и государственное управление.

По сути, здесь во многом предлагается повторение мер, использованных при корректировке федерального бюджета на 2015 г. Однако существуют серьезные содержательные ограничения на повторное использование подобных подходов. Во-первых, невозможно постоянно сокращать одни и те же направления расходов: бюджеты, отличающиеся по объему на 2-4 п.п. ВВП, не всегда могут иметь схожие приоритеты в части структуры расходов с учетом конечной цели обеспечения социально-экономического развития. Поскольку фактически в 2015 г. был применен не равномерный секвестр, а часть статей оказались «защищенными», то дальнейшее сокращение расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру при сохранении расходов на оборону, правоохрану, индексация социальных расходов на величину инфляции приведут к резкому ухудшению качественной структуры бюджетных расходов с точки зрения соотношения «производительных» и «непроизводительных» расходов, что будет еще больше подрывать экономический рост в средне и долгосрочной перспективе. Во-вторых, индексация пенсий и зарплат при сокращении расходов на инфраструктуру, образование и здравоохранение на практике не приводит к повышению благосостояния граждан - включая пенсионеров: семьям придется в большей мере оплачивать услуги здравоохранения и образования. В-третьих, при наличии защищенных статей - заработной платы и начислений в расходах на финансирование отдельных учреждений сокращение расходов по остальным статьям может быть критическим для их функционирования.

Важно понимать, что дальнейший секвестр расходов носит проциклический характер, то есть стимулирует инфляцию и ограничивает рост по следующим причинам: - Индексация пенсий и зарплат приведет к сокращению конкурентоспособности национальной экономики: эта мера повысит стоимость труда не только в бюджетном секторе, но и во всей экономике; произойдет обратное перераспределение в структуре ВВП от прибыли к заработной плате, что подорвет стимулы к инвестированию; - В среднесрочном периоде масштабная индексация ведет к раскручиванию инфляционной спирали. 12-15-процентную инфляцию можно за 2-3 года сократить до 5%, но 20-25-процентная инфляция может быть значительно сокращена лишь за гораздо более продолжительное время; - Сокращение производительных расходов бюджета - образование, здравоохранение и инфраструктура, ухудшит перспективы долгосрочного экономического роста.

Во избежание описанных негативных последствий предлагаемого Минфином варианта, предполагающего резкое проциклическое сокращение объема расходов и ухудшение их структуры, могут быть рассмотрены следующие варианты формировании параметров расходов федерального бюджета на 2016 г.: - Максимальные расходы - 17,7 трлн руб. при базовой цене на нефть 87 долл./барр. - дефицит - 4,7% ВВП; - «Нулевой вариант» - сохранение объема расходов в 2016 г. на уровне 2015 г. в размере 15,2 трлн руб. с сохранением сложившейся структуры расходов - дефицит - 1,6% ВВП; - Промежуточный вариант, с поправкой на желательный предельный размер дефицита в 3% ВВП - 16,3 трлн руб., что также соответствует действующему Закону о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. в части параметров 2016 г.

С точки зрения стабильности исполнения федерального бюджета - снижения дефицита бюджета, наиболее предпочтительный вариант - сохранение объема расходов в 2016 г. на уровне 2015 г. без изменения сложившейся структуры расходов - «нулевой вариант». Такой вариант является наиболее простым, но и очень жестким. Он подразумевает отказ от индексации на уровень инфляции расходов - в том числе связанных с трансфертами населению и отказ от выделения «защищенных» статей. Этот вариант консервирует неэффективную структуру организаций, финансируемых за счет бюджетных средств. Вместе с тем он дает возможность Правительству выработать и провести мероприятия по оптимизации структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств. Однако такой вариант, по-видимому, при всей его простоте нереализуем по политическим соображениям.

Более реалистичным представляется номинальное увеличение расходов к уровню 2015 г. но только за счет увеличения общего объема расходов и соответственно дефицита бюджета, а не за счет сокращения других, в том числе производительных статей расходов. Данный вариант не исключает сокращения неэффективных расходов, однако, предполагает, что такое сокращение невозможно механически - оно требует проведения структурных реформ - бюджетных институтов и процедур и реструктуризации бюджетной сети. При установлении величины расходов в размере 16,3 трлн руб. - дефицит бюджета - 3% ВВП, вместо предлагаемых Минфином 15,5 трлн руб. у бюджета появляется больше маневра. Реализация данного варианта означает необходимость снижения в реальном выражении расходов на национальную оборону и безопасность и изменение принципов индексации пенсионных и других расходов. В частности, необходимо на 2015 г. отменить индексацию пенсий по величине инфляции или ограничить действие этой нормы только для пенсионеров старших возрастов - более 72-75 лет.

Дальнейший секвестр расходов без проведения структурных реформ - в том числе, структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств, создает серьезные риски для экономической и социально- политической стабильности уже в перспективе ближайших нескольких лет - в 2017-2020 гг. Без структурных реформ бюджетная политика не будет иметь возможности для маневра, который может понадобиться в 2017-2018 гг., кроме того нивелируется положительный макроэкономический эффект от девальвации рубля. При этом структурные реформы должны быть рассчитаны на 3-5 лет, а не связаны исключительно с формированием бюджета на очередной финансовый год. Причем необходимо одновременно с принятием бюджета на 2016 г. приступить к проработке конкретных решений в области структуры российской экономики, и прежде всего структуры организаций, финансируемых за счет бюджетных средств.