В самом широком смысле финансовая политика - это совокупность целенаправленных действий в сфере финансовых отношений. Финансовая политика проводится в каждом звене и на каждом уровне финансовой системы. В рамках данной статьи рассматривается государственная финансовая политика как с позиции ее методологии, так и с точки зрения практики современного этапа развития России.

Применительно к государственной финансовой политике логично говорить о целенаправленной деятельности органов государственной власти, которая реализуется с использованием финансовых институтов и инструментов и проявляется прежде всего на финансовых рынках, а также во всех остальных секторах экономики. Ключевой вопрос касается определения этой целенаправленной деятельности, что неминуемо заставляет нас обратиться к вопросу о роли государства в экономике, поскольку государственная финансовая политика - это составная часть экономической политики.

Примечательно то, что ответ на этот вопрос более ста лет назад сформулировал С. Ю. Витте. Будучи управляющим Министерством финансов, в 1893 г. в докладе о государственной росписи он писал по поводу финансовой политики, что она «должна поставить своею задачей разумное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Прошедшие годы, безусловно, внесли свои коррективы в методы и инструменты финансовой политики, однако в общем виде актуальность тезиса С. Ю. Витте сохраняется и по сей день.

Государственная финансовая политика имеет два главных направления, и соответственно выделяются: монетарная политика и фискальная политика. Монетарная политика, которую осуществляет центральный банк, предполагает воздействие на денежное обращение. При этом монетарная политика может иметь разные режимы таргетирования. Фискальную политику преимущественно разрабатывает министерство финансов, воздействуя на доходы и расходы бюджета, регулируя дефицит бюджета и управляя государственным долгом страны.

Современные исследователи придают одинаково важное значение этим двум направлениям, предполагая как обязательное условие их сочетание и сбалансированность, однако так было не всегда в новейшей истории. Так, после Великой депрессии 1929-1932 гг. фискальная политика была признана важнейшим инструментом экономического регулирования. В 1960-70-х гг. фискальная и монетарная политики считались одинаково значимыми, при этом фискальная политика была призвана обеспечивать внутреннюю сбалансированность, а монетарная - внешнюю. С 1990-х гг. фискальная политика отошла на второй план, уступив место монетарной.

В тот период МВФ и Всемирный банк, а также ведущие американские аналитические центры разработали ряд принципов макроэкономической политики, направленных на развитие рыночной экономики для стран с переходной экономикой, при этом в их составе преимущество имели финансовые вопросы. Эти принципы получили название «Вашингтонский консенсус», и большинство из них требует проведения жесткой финансовой политики. Содержание этих правил отражает так называемую политику «невмешательства в экономику», истоки которой находятся еще в трудах представителей классической школы экономической теории, которые отводили государству роль в экономике подобно «ночному сторожу». Неоклассики и авторы «Вашингтонского консенсуса» в том числе, ориентированы на минимизацию роли государства и выдвигают на первый план монетарные методы регулирования экономики.

Однако исследование причин и последствий мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. ставит под сомнение многие положения политики невмешательства. Кризис вновь сделал актуальными идеи дирижизма, т. е. активного вмешательства государства в экономику, и последователи Дж. Кейнса выдвигали свои рецепты оживления экономики с использованием фискальных инструментов. Фискальная политика призвана сглаживать колебания экономического цикла, и такую политику называют проциклической.

Во время кризиса 2008-2009 гг. в большинстве стран были приняты антикризисные меры, которые являются отражением дискреционной фискальной политики. При этом в США и ЕС возможности монетарной политики оказались почти полностью исчерпаны. В России процентные ставки были далеко не нулевые, при этом антикризисный пакет в 2008-2010 гг. включал снижение ставок по ряду налогов, прямые бюджетные инвестиции реальному и финансовому секторам, финансовую помощь моногородам и т. д. Схожие меры предпринимались во многих странах.

Однако задолго до кризиса целый ряд стран ввел долгосрочные ограничения для основных бюджетных показателей в виде количественных лимитов размера дефицита, государственного долга, расходов на его обслуживание и т. п. Эти ограничения принято называть «бюджетными или фискальными правилами». Они помогают сдержать требования о чрезмерном увеличении расходов и тем самым обеспечивают устойчивость ситуации прежде всего с государственным долгом. Исследование, проведенное экспертами МВФ, установило, что на конец марта 2012 г. более 75 стран применяли фискальные правила по сравнению с лишь пятью в 1990 г.

Из-за кризиса большинство европейских стран превысило ограничения по уровню долга к ВВП, дефициту бюджета, и быстро вернуться к установленным Маастрихтским соглашением фискальным правилам они не смогут. Отдельные страны фактически оказались в преддефолтовой ситуации, возник «кризис суверенных долгов в Европе», что потребовало от Евросоюза принятия целого пакета мер борьбы уже с этим кризисом. Такую политику называют «политикой консолидации бюджета», она была призвана сократить соотношения государственного долга к ВВП. Однако стремительная консолидация может привести к обратному явлению - отрицательной динамике самого ВВП, поэтому она требует взвешенного подхода. В ближайшие годы уровень долга для отдельных стран снизится и, возможно, на уровне 80-90% ВВП он будет приемлемым для них, но на долгосрочную перспективу уже будет играть негативную роль с точки зрения стимулирования экономического роста и устойчивости финансовой системы. Для каждой страны посткризисное развитие должно быть сопряжено с последовательным сокращением государственного долга, накопленного в острый период кризиса.

В США, например, Конгресс устанавливает лимит государственного долга при утверждении бюджета на очередной финансовый год, и этот показатель играет важную роль. Показательным в этом смысле является политический кризис в стране в октябре 2013 г. Суть кризиса заключалась в том, что Палата представителей Конгресса, контролируемая Республиканской партией, не поддержала реформу здравоохранения, которую предложил президент Барак Обама. Конгресс не повысил также лимит заимствований, который составлял на тот период 16,7 трлн долл. США и который необходимо было повысить, чтобы финансировать в том числе реформу. Если бы лимит не был повышен, то США грозил бы дефолт технического плана. Из-за этого с начала нового финансового года, который в США начинается 1 октября, было приостановлено финансирование государственных учреждений, стали нарастать социальные конфликты. Однако американские политики смогли договориться о расширении лимита заимствований. На этом примере наглядно видно, какое значение имеют фискальные правила в управлении не только финансами, но и страной в целом.

Специфика России не исключает применения фискальных правил, которые были установлены с момента введения Бюджетного кодекса РФ, при этом правила структурированы относительно уровней бюджетной системы РФ. Размер государственного долга РФ на конец 2012 г. не превысил 10% ВВП, что является своеобразным «рекордом» относительно других стран, в том числе - БРИКС. По итогам 2013 г. показатель несколько вырос и составил уже 10,7% ВВП. Вместе с тем нефтегазовая зависимость экономики и бюджетной системы страны предопределяет введение собственных правил, которые должны быть направлены на снижение этой зависимости и поддержание долгосрочной финансовой устойчивости.

С 2013 г. в России введено новое бюджетное правило - закрепленный в Бюджетном кодексе РФ механизм установления предельного - максимально возможного объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном прогнозе уровня цен на нефть сырую марки «Юралс». В соответствии с бюджетными пра- вилами на период 2014-2016 гг. предельный объем расходов федерального бюджета определен как сумма доходов при «базовой» цене на нефть плюс 1% ВВП. Базовая цена на нефть при этом устанавливается не на основе про- гноза, а как средняя величина за отчетные периоды. Такой подход позволяет формировать «осторожный» прогноз по доходам бюджета, соответственно сдерживая бюджетные расходы в определенных пределах. Доходы федерального бюджета, превышающие расчеты по базовой цене, направляются в Резервный фонд РФ.

Государственная политика в части сбережения нефтегазовых доходов в суверенных фондах -Резервном фонде и Фонде национального благосостояния имеет целый ряд противников. В условиях острой нехватки средств на модернизацию экономики и социальной сферы России предлагается шире использовать средства суверенных фондов на инвестиционные цели. На правительственном уровне принято решение о том, что в 2014-2016 гг. до 450 млрд рублей средств ФНБ будет вложено в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. В качестве таких приоритетных проектов планируется строительство скоростной железнодорожной магистрали Москва-Казань, модернизация Транссиба и БАМа, прокладка Центральной кольцевой автодороги.

Все чаще звучат предложения об использовании средств фондов на решение пенсионных проблем, развитие малого и среднего бизнеса. Дискуссия не имеет однозначного ответа, но, по мнению автора, российской экономике пока необходима «подушка безопасности», образованная суверенными фондами, с учетом нестабильности экономической ситуации в мире и связанной с этим волатильностью цен на энергоносители.

Развитие России в последние годы не было успешным, и к середине 2013 г. экономическую ситуацию стали характеризовать как рецессию, т. е. замедление экономического роста. С наступлением 2014 г. в публикациях и выступлениях экспертов стали появляться более жесткие характеристики, такие как «стагнация» - спад и «стагфляция» - спад на фоне инфляции. Терминологический спор, однако, не представляется интересным, гораздо важнее понять причины экономических неудач и найти пути выхода из предкризисной ситуации.

Нынешняя ситуация обусловлена как краткосрочными факторами, связанными с мировой картиной, так и долгосрочными, среди которых выделяются ухудшающаяся демография и сокращение трудоспособного населения. К началу 2014 г. баланс экономического потенциала в мире существенно изменился в сторону индустриальных экономик, прежде всего США. Начавшийся экономический рост в этой стране и некоторых странах ЕС привел к оттоку капитал из развивающихся стран и усилению оттока из России. Так, Минэкономразвития РФ уточняет в большую сторону прогноз по оттоку капитала из России в I квартале 2014 г. с 25 до 35 млрд долл. США.

Существенное влияние на финансовую политику стало оказывать вступление России в ВТО, которое требует реструктуризации финансирования аграрного сектора. Со стороны внутреннего спроса тенденция замедления роста отмечалась в динамике инвестиций в результате ухудшения финансовых результатов деятельности предприятий, а также замедления роста корпоративного кредита при росте процентных ставок. Отсутствие результатов декларированной модернизации усугубляет риски потери Россией конкурентоспособности на мировом рынке.

Такая неблагоприятная экономическая ситуация требует принятия активных мер финансовой политики. Значительное превышение инфляцией целевого значения является поводом для углубленного анализа проводимой монетарной политики, прогнозного инструментария, используемого органами денежно-кредитного регулирования, и механизмов реакции на негативные ценовые шоки.

Пристального внимания заслуживает девальвация рубля, только за январь 2014 г. в России доллар США подорожал более чем на 2,5 руб., а евро - на 3 с лишним. В многочисленных публикациях по этой теме говорится о том, какие отрасли выиграют, а какие проиграют от девальвации, что девальвация ударит по карману потребителя, а государство останется в плюсе, что верно лишь на коротком отрезке времени, и т. д. Однако мы можем с большой долей вероятности прогнозировать усиление инфляции, что ставит под сомнение выполнение главной цели политики Банка России. Валютный курс как лакмусовая бумага отражает состояние экономики страны, поэтому без оздоровления экономики проблема девальвации не будет решена.

Еще одна резонансная проблема монетарной политики касается широкомасштабной кампании по отзыву лицензий у «проблемных» банков. Разделяя в целом необходимость подобной работы, обратим внимание на важность поддержания доверия к банковской системе. Кроме того, надо отметить тот факт, что темпы роста розничного кредитования в России значительно превышают темпы роста кредитования реального сектора. Банк России должен принимать меры к ограничению роста розничного кредита, учитывая и тот факт, что все больше и больше доходов населения направляется на погашение взятого розничного кредита, тем самым существенно снижая внутренний покупательский спрос.

Успех монетарной политики взаимообусловлен результатами фискальной политики. Основные направления фискальной политики в России представлены прежде всего в ежегодном бюджетном послании Президента России и трех разрабатываемых Минфином России документах - основных направлениях бюджетной, налоговой и долговой политики, составляемых на три года. Основным инструментом обеспечения устойчивости и сбалансированности федерального бюджета является применение при его формировании и исполнении бюджетных правил, позволяющих снизить зависимость исполнения расходных обязательств Российской Федерации от изменения мировых цен на энергоресурсы. Стратегическим направлением повышения эффективности бюджетных расходов является расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов управления с увязкой бюджетных расходов, регулятивных инструментов, в том числе налоговых льгот, использования имущества, контрольных функций с достижением конкретных целей и результатов государственной политики.

Одной из наиболее серьезных мер при формировании федерального бюджета на 2014-2016 гг. стало решение о «заморозке» тарифов естественных монополий для коммерческих потребителей. Ожидается, что снизившиеся таким образом издержки российских производителей стимулируют экономический рост в стране, что, в конечном итоге, означает увеличение налоговых поступлений. Для населения тарифы будут расти по формуле «инфляция минус 30%». Это решение направлено также на сдерживание инфляции. Дополнительные доходы в размере 170 млрд руб. должен обеспечить так называемый «налоговый маневр. В частности, предполагается, что с 2014 г. будет постепенно повышаться базовая ставка НДПИ на нефть и понижаться экспортная пошлина.

Налоговая политика всегда находится в эпицентре обсуждений, поскольку касается всех. Не случайно на Гайдаровском форуме 2014 г., который традиционно в начале года собирает самых авторитетных экономистов и политиков России и других стран, налоговой политике было уделено особое внимание. Пожалуй, главным тезисом выступающих на конференции лиц - представителей власти, было то, что «налоги должны быть стабильны, предсказуемы и адекватны». При этом, например, в процессе обсуждения проекта Основных направлений налоговой политики на 2015-2017 гг., что проходило на площадке Открытого правительства в рамках форума, было собрано более 200 предложений. Большинство экспертов сходятся в том, что налоговая политика требует реформирования, предлагаемый Правительством РФ налоговый маневр не соответствует глобальным вызовам. Так, например, модернизации следует подвергнуть НДС с его проблемами уже неуправляемых возмещений и налог на доходы физических лиц в части назревшего перехода на прогрессивную шкалу налогообложения.

Ключевой проблемой бюджетной политики, с нашей точки зрения, остается пенсионная система. Возрастающие демографические диспропорции в России постоянно увеличивали дефицит Пенсионного фонда Российской Федерации, в результате трансферт из федерального бюджета Пенсионному фонду в 2013 г. составил 2,8 трлн руб., или более 20% всех расходов федерального бюджета. Не для кого не секрет, что вопросы коррупции остаются чрезвычайно острыми для России. Так, по данным Индекса восприятия коррупции за 2013 г., подготовленным неправительственной организацией Transparency International, Россия по этому показателю занимает 127-е место среди 177 стран. Государственные закупки в России - одна из самых коррупционных сфер. Закон № 44-ФЗ направлен прежде всего на борьбу с коррупцией.

Следует подчеркнуть, что важную роль в разработке финансовой политики государства играет степень развития демократических институтов в обществе, возможность ее широкого обсуждения различными партиями, общественными объединениями и группами. В условиях глобализации финансов в современном мире финансовая политика любого государства не может строиться изолированно и учитывать только внутреннее состояние экономики, она должна ориентироваться на соответствующие международные стандарты и нормы. В современном мире растет авторитет международных соглашений и договоренностей, касающихся в том числе и вопросов финансовой политики.

И наконец необходимо энергично браться за решение проблем уклонения от уплаты налогов, неблагоприятной налоговой практики и агрессивного налогового планирования. Последнее направление заслуживает отдельного внимания, поскольку в России уже предпринимаются шаги в этом направлении, связанные с деофшоризацией экономики. В Правительстве РФ разрабатываются проекты законов, которые предусматривают налогообложение доходов российских резидентов, полученные от прямого или косвенного владения офшорными компаниями, вводится также запрет на заключение государственных или муниципальных контрактов с компаниями, находящимися в офшорной юрисдикции.

В заключение отметим, что еще не исчерпаны все возможности финансовой политики по созданию в России новой модели экономического роста, однако не следует ожидать быстрых чудодейственных решений - предстоит долгая кропотливая работа по обеспечению финансовой стабильности как основы экономического развития.